兴业研究：“去补贴”政策对绿色环保产业的影响

2018年7月1日，兴业研究发布了2018年6月（总第六期）“兴业绿色景气指数（GPI）”。该指数由兴业研究和兴业银行绿色金融部共同开发，基于对兴业银行绿色金融客户调研结果编制，并于每月1日发布，旨在全面、细致、系统地揭示绿色产业的发展现状、研判产业热点领域和发展趋势、感知绿色产业发展中的痛点，为绿色金融和绿色产业的发展提供助力[1]。

6月GPI显示绿色环保产业景气度较上月整体回落，其中清洁能源行业景气度下降幅度最大，这主要是受5月31日发布的限规模、降补贴光伏新政的影响，市场对环保产业发展的乐观预期有所弱化。在内部财政收紧、外部贸易战关注补贴的严峻背景下，未来我国各类补贴可能逐步退去。绿色环保产业作为政府支持力度最大的产业之一，在补贴退坡的潮流中可能会受到较大影响，其中，新能源汽车行业和光伏行业在今年已经先后出台了降补贴的政策。而此前，这两个行业都曾在政策支持下经历了从新兴产业起步到产能快速扩张再到产能过剩的过程。

7月2日，发改委发布《国家发展改革委关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》，指出要促进绿色发展市场化价格机制的构建，这表明政府的力量在绿色环保产业中将逐渐弱化，“去补贴”浪潮将会继续。那么，参照新能源汽车和光伏行业的发展路径，还有哪些绿色环保行业可能在接下来的去补贴浪潮中最先受到影响呢？

一、“去补贴”浪潮袭来

2018年以来，我国财政支出力度较前两年明显减弱，“去补贴”已经成为了许多曾备享政策红利行业的主要压力。

同时，我国也正面临着严峻的外部形势，“贸易战”的矛头指向了我国非市场导向的政策和做法，“公平贸易”倡导下，补贴经济将逐渐退出历史舞台。

绿色环保产业是受政府支持力度最大的产业之一，在补贴退坡的潮流中受到的影响也相对较大，前面所提到的今年以来补贴加速退坡的行业中就有两个属于绿色环保产业。

1．新能源汽车

2018年2月13日，财政部、工信部、科技部、发改委联合发布《关于调整完善新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》[2]，提高了新能源汽车补贴的技术门槛要求，细化了补贴标准档位划分。纯电动乘用车补贴最低档由2017年的2万元降低至1.5万元，纯电动客车最高补贴由30万元降至22万元，新能源货车和专车最高补贴由15万元降至10万元。通知从2月12日起实施，6月11日前为过渡期，过渡期间新能源乘用车和客车分别按照2017年标准的0.7倍和0.4倍进行补贴。

我国新能源汽车行业在2014年之后迎来了爆发式的增长，2017年产销量分别达到79.4和77.7万辆，比2014年的7.8和7.5万辆均翻了10倍以上，产销量已连续三年居全球第一。新能源汽车的快速发展离不开国家政府补贴的大力支持，并且除中央的扶植以外，地方地府也会对新能源汽车进行1：1的配套补贴。顾振华、陈强远两位学者在《中央和地方的双重政策保护与产能过剩》研究中指出：“中央的产业鼓励，叠加地方政府的财政刺激，很容易导致行业产能严重过剩。”根据近期国务院印发的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，2020年我国新能源汽车产销量计划达到200万辆左右，而2017年《新能源汽车蓝皮书》预计至2020年我国新能源汽车产能可达609万辆，是计划产量的3倍多。

除了产能过剩，政府补贴带来的另一影响则是企业只跟着补贴的方向走，甚至出现骗补的现象，却忽视了技术的开发、创新，目前我国新能源汽车关键的智能技术核心芯片仍然依赖进口，真正意义上的纯电驱动平台尚未形成量产，已量产的都是基于传统车的改造而来。[3]这种补贴牵动行业发展的模式严重阻碍了市场的技术路线选择。此时，补贴的缩减不仅是对政府财政压力的缓解，同时也是在倒逼行业淘汰落后产能、加大技术研发力度、提升核心竞争力。

2. 光伏

2018年5月31日，国家发改委、财政部、能源局发布《关于2018年光伏发电有关事项的通知》[4]，限制规模、降低标杆电价，严苛程度超预期。通知表示：暂不安排普通光伏电站建设规模，意味着此前“十三五”规划中普通光伏电站规模指标的13.9GW降为0；其次，户用分布式光伏首次被纳入规模管理。限制规模指标的同时，补贴力度也随之下降，新投运的光伏电站标杆上网电价每千瓦时下调0.05元；“自发自用、余电上网”分布式项目补贴标准降低0.05元，至每千瓦时0.32元(含税)。

与新能源汽车类似，光伏行业也是在政策红利下迅速壮大，截至2017年底，全国光伏发电装机量已达到130GW。 2017年我国新增光伏发电装机量约53GW，同比增长超过53.6%，在全球新增装机中的占比超过了50%。但是，2017年我国光伏发电占比仅为1.9%，远低于德国（20.8%）等发达国家的水平。光伏同样也面临着严重的产能过剩问题，此时的补贴退坡与新能源汽车行业逻辑类似。

其实早在2016年12月，国家发改委发布的《关于调整光伏发电陆上风电标杆上网电价的通知》（发改价格〔2016〕2729号）中就表示，2018年我国光伏和陆上风电上网电价将大幅下调。2017年12月，发改委又发布《关于2018年光伏发电项目价格政策的通知》，进一步降低光伏上网电价。而这次2018年刚过半，光伏新政又再一次调低新建电站上网电价。

而在光伏之前，同为清洁能源发电的风电行业早已开始实行补贴退坡机制，从2014年起风电已经经历了三次下调上网标杆电价，目前大部分地区风电与火电的差价已缩小至0.2元以内，离能源“十三五”规划中到2020年实现风电平价上网的目标已十分接近。

    无论是光伏补贴退坡机制的开启还是风电基本实现平价上网都表明在清洁能源发电市场，政府补贴的逐步退出将是必然。然而此次光伏新政加速退补仍然超出市场预期，光伏企业密集联名上书，市场的强烈反应表明企业仍然没有做好摆脱补贴依赖的准备，但此次政府态度十分坚定，新政实施也没有过渡期，这为其他高度依赖政府补贴的绿色环保产业敲响了警钟。

二、高度依赖补贴的绿色环保产业需做好退补准备

2018年7月2日，发改委发布《国家发展改革委关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》[5]（发改价格规〔2018〕943号），《意见》提出要充分运用市场化手段，推进生态环境保护市场化进程，不断完善资源环境价格机制，更好发挥价格杠杆引导资源优化配置、实现生态环境成本内部化、促进全社会节约、加快绿色环保产业发展的积极作用，进而激发全社会力量、共同促进绿色发展和生态文明建设。《意见》具体内容包括完善污水处理收费政策、健全固体废物处理收费机制、建立有利于节约用水的价格机制、健全促进节能环保的电价机制、狠抓政策落地。

该意见的发布表明：绿色产业价格机制正在逐步向市场化迈进，政府的力量在绿色环保产业中将逐渐弱化，这与近期去补贴浪潮完全契合。在此背景下，有些行业虽暂未受到补贴加速退坡的直接影响，但也需做好随时摆脱政府补贴依赖的准备。未来还有哪些绿色环保行业可能在接下来的去补贴浪潮中最先受到影响呢？

1. 污水处理行业

随着近年来我国水污染防治工作的一步步推进，污水处理行业快速发展，截至2016年底，我国城市和县城的污水处理厂数量达3552座，比2006年的1019座翻了近3.5倍。城市、县城污水日处理能力分别从6366万立方米/日、496万立方米/日提升至14910万立方米/日、3036万立方米/日；污水处理率也分别由55.8%、13.6%提升至93.4%、87.4%。

2016年12月，发改委和住建部印发《“十三五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》，提出到2020年，我国城市污水处理率要达到95%，县城污水处理率不低于85%。截至2016年底，我国城市污水处理率已经达到93.4%，距离95%的目标已经非常接近，而县城污水处理率已达87.4%，基本上已经完成了“十三五”目标。可以看出污水处理行业产能已基本饱和，提升污水处理率已不是未来主要的发展目标，而提标改造、工艺升级、提高处理效率和出水水质、降低管网漏损率才是接下来的发展方向。

由于我国水价过低，目前大部分污水处理厂仍然需要依靠较高比例的政府补贴才能维持运营。从污水处理概念股中的35家上市公司数据来看（见表2），2017年政府补贴与净利润之比超过10%的企业占比高达42.9%，超过20%的企业占比达14.3%，其中一家企业在2017年共获得政府补贴1152万元，净利润仍然为负的6657万元，可以看出：污水处理行业仍处于高度依赖政府补贴的阶段。

按照前述新能源汽车与光伏行业的发展逻辑，那么政府补贴也将逐渐退出污水处理行业。事实上，7月2日国家发改委发布的《国家发展改革委关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》已经发出了信号，意见提出要完善污水处理收费政策，充分运用市场化手段实现生态环境成本内部化，污水处理收费的市场化意味着政府补贴比例将逐渐减小，污水处理行业的去补贴时代也即将到来。

2. 垃圾处理行业

生活垃圾处理行业在我国起步相对较晚，但随着我国经济发展水平和生活水平的提高，生活垃圾产量逐年增长，并且国家对于生活垃圾无害化处理的要求也在逐步提升，这带动了近年来我国垃圾处理行业的快速发展。截至2016年末，我国城市生活垃圾无害化处理厂达940座，比2006年的419座多出了1倍多，城市生活垃圾无害化处理率已经由2006年的53.0%提升到了96.6%，县城生活垃圾无害化处理率也由6.6%提升至85.2%。

2017年发布的《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》中提出至2020年底，我国直辖市、计划单列市和省会城市生活垃圾无害化处理率要达到 100%，其他城市要达到95%以上；2017年12月发布的《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》指出力争到2020年，90%的农村生活垃圾得到处理。可以看到目前我国城镇生活垃圾无害化处理率已经比较接近2020年的目标了，但仍有一定的提升空间。此外，我国目前人均垃圾产量相较其他发达国家来说仍处于较低水平，2016年约为195kg/人，而其他如意大利、法国、英国等相对成熟的发达国家则稳定在500kg/人左右，瑞士、丹麦等国家更高，都在700kg/人以上。未来随着我国居民生活水平的提升以及人均GDP的增长，人均垃圾产量将继续增长。综合来看，我国垃圾处理行业未来仍有一定的上升空间。

目前，我国生活垃圾处理尚未形成成熟的收费体系，并且收费普遍偏低，因此垃圾处理行业对政府补贴同样具有很高的依赖性。《国家发展改革委关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》中提出要建立健全城镇生活垃圾收费机制；探索建立农村垃圾处理收费制度。这同样在提醒我们政府补贴未来也将退出垃圾处理行业，但是考虑到目前我国垃圾处理行业仍然处于上升期，且收费体系尚不成熟，而构建健全的收费体系仍需要一段时间，近期政府对垃圾行业的支持还将继续。

注：

[1]关于最近一期GPI指数的具体介绍，请参见2018年7月1日发布的《兴业研究绿色金融报告：绿色产业进入调整期——兴业绿色景气指数（GPI）报告（2018年7月）》。

[2]http://jjs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefagui/201802/t20180213_2815574.html

[3]http://nev.ofweek.com/2018-05/ART-71008-8600-30226963.html

[4]关于光伏新政的详细点评请参见2018年6月4日发布的《兴业研究行业研究报告：限规模、降补贴，光伏行业临大考——评<关于2018年光伏发电有关事项的通知>》

[5]www.gov.cn/xinwen/2018-07/02/content_5302737.htm

本文来源：“兴业研究”微信公众号，作者：鲁政委 。兴业研究系上海场外大宗商品衍生品协会会员单位。